Démystifier le RIC

Revendication des Gilets Jaunes dès les premières semaines du mouvement, le référendum d’initiative citoyenne (RIC) pourrait être la réponse politique à la défiance des Français à l’égard des institutions. Encore faudrait-il que partisans comme adversaires prennent conscience des limites de cet instrument de démocratie directe.

Le développement des moyens de communication a grandement facilité l’accès des citoyens du monde entier à l’information. Y contribue l’essor de l’actualité alternative, qui offre un autre regard sur les faits, hors du filtre des « grands » médias institués, dont la déontologie n’est pas toujours imperméable aux intérêts économiques et politiques. Internet en général et les réseaux sociaux en particulier sont aussi, il ne faut pas s’en cacher, des autoroutes à rumeurs et intox. Limiter les nouvelles technologies de l’information à ces dévoiements – qui ont toujours existé – serait oublier tout le reste, et finalement l’essentiel : nous avons la possibilité de nous informer quasi-gratuitement sur tous les sujets, en temps réel et de manière pluraliste. Se faire une opinion en connaissance de cause est à portée de clic. Or, la nation française, éminemment politique, s’intéresse toujours à la chose publique et l’a prouvé ces dernières années par sa mobilisation électorale (présidentielles de 2007 à 2017 ; référendum de 2005) ou par ses formes nouvelles de contestation (Nuit Debout, Gilets jaunes). N’en déplaise aux thuriféraires de la fameuse « gouvernance », cet art managérial du consensus entre dirigeants élus et divers groupes d’intérêts, le combat politique n’est pas mort. Avec lui, la démocratie conserve son actualité et un peu de son sens originel. Dans ce contexte, percevoir le RIC comme un anachronisme, une utopie ou une revendication populiste, c’est ne rien comprendre au bien-fondé d’une procédure qui fait ses preuves dans d’autres démocraties.

Expériences étrangères

La démocratie représentative paraît impossible à dépasser totalement. Le fameux modèle athénien forgé par Périclès (Ve siècle avant notre ère) n’en faisant pas lui-même l’économie. Il reposait sur la complémentarité de la boulê, une assemblée de représentants tirés au sort et chargés d’élaborer les lois, et de l’ecclesia, le rassemblement de la totalité des citoyens, qui les débattaient, les amendaient et les votaient. Revendiquer la démocratie directe ne peut concrètement signifier jeter par-dessus bord le système représentatif. Le RIC, quand il existe, est donc un rééquilibrage du pouvoir politique, l’assurance pour le peuple souverain de participer à l’adoption de la norme, de contrôler l’action de ses élus. La démocratie directe parfaite n’existera jamais, quand bien même il n’y aurait de véritable démocratie que directe, estimait avec raison Cornelius Castoriadis[1]. À défaut d’en atteindre la plénitude, pourquoi ne pas tenter de l’approcher ? Pourquoi se contenter de répéter ad nauseaum son attachement à une « démocratie » de moins en moins réelle, tellement encadrée qu’elle en ressort vidée de sa substance ?

« N’en déplaise aux thuriféraires de la fameuse ‘gouvernance’, cet art managérial du consensus entre dirigeants élus et divers groupes d’intérêts, le combat politique n’est pas mort. Avec lui, la démocratie conserve son actualité et un peu de son sens originel »

La Suisse est le plus connu des systèmes reposant sur la démocratie semi-directe. Le pays pratique plusieurs formes de référendums et sa population, à l’échelle fédérale, cantonale ou municipale, est régulièrement invitée à se prononcer directement à l’occasion de journées de votations. Chaque citoyen peut ainsi initier un référendum consultatif portant sur l’abrogation d’une disposition législative existante, à condition de réunir 50 000 signatures (pour un référendum national) en 100 jours. Depuis 1848, les Suisses ont répondu à près de 650 questions par la voie des votations, tous types de référendums confondus.

Les Italiens pratiquent le référendum abrogatif d’initiative citoyenne. À la demande de 500 000 pétitionnaires, un texte législatif peut être partiellement ou totalement abrogé par le vote populaire, à condition toutefois qu’un quorum de 50 % de participation soit atteint. Le RIC ne peut concerner l’abrogation de lois fiscales ou budgétaires, de lois d’amnistie, de remise de peine ou de ratification de traités. Par ailleurs, 500 000 citoyens peuvent aussi demander l’organisation d’un référendum portant sur toute loi modifiant la Constitution une fois celle-ci adoptée par le Parlement à l’issue de deux délibérations[2].

Bien que les États-Unis ne connaissent pas le référendum au niveau fédéral, la possibilité de consulter directement les électeurs existe dans 49 des 50 États fédérés. Parmi eux, 18 prévoient la possibilité d’adopter des lois constitutionnelles par RIC, 22 d’adopter des lois ordinaires et 25 d’abroger des textes en vigueur. Enfin, 18 États américains pratiquent le recall, la procédure de révocation des élus en cours de mandat par initiative populaire.

Au Liechtenstein, le RIC en vigueur concerne aussi bien le domaine des lois ordinaires que celui de la révision constitutionnelle. Pour être validées, les pétitions doivent recueillir respectivement 1 000 à 1 500 signatures dans un délai de six semaines. Le Parlement conserve partiellement la main sur la procédure puisqu’il peut décider de voter lui-même la mesure demandée par l’initiative populaire. Mais s’il la rejette, elle est soumise à référendum. Il existe aussi dans la petite principauté un référendum abrogatif, organisé si 1 000 signatures sont réunies pour une loi ordinaire (1 500 pour une disposition constitutionnelle ou une loi ratifiant un traité international) dans le délai de 30 jours.

Enfin, la Constitution bolivarienne du Venezuela promulguée en 1999 fait une large place à l’initiative citoyenne. Elle reconnait la révocabilité de tous les mandats représentatifs à la demande initiale de 20 % des inscrits sur la liste électorale d’une circonscription, approuvée ensuite par un nombre d’électeurs supérieur à celui des votes enregistrés en faveur de l’élu lors de son élection, avec un quorum de 25 % de participation. Outre les référendums organisés à l’initiative du Gouvernement ou du Parlement, les citoyens peuvent demander la tenue d’un référendum pour modifier la Constitution ou convoquer une assemblée constituante (pétition initiale signée par 15 % du corps électoral), pour abroger une loi (10 % du corps électoral) ou un décret présidentiel (5 %), à condition d’atteindre un quorum de 40 % des inscrits. En outre, 15 % des citoyens vénézuéliens peuvent demander l’organisation d’un référendum aux fins de ratification d’un traité international.

La diversité de ces exemples donne un bref aperçu des cadres constitutionnels dans lesquels le RIC s’inscrit, malgré des traditions politiques variées. Une minorité d’États dans le monde connaissent une procédure de ce type. Elle ne produit en aucune manière les « dérives populistes » fantasmées et se trouve toujours procéduralement ou matériellement limitée.

Ni tyrannique ni idéal

La possibilité offerte par un État à ses citoyens d’initier un référendum permet de briser le monopole de la proposition législative au Parlement. Le RIC est en cela plus démocratique encore que le référendum ordinaire, déclenché au bon vouloir des élus. Une fois remplies les conditions de validité de l’initiative, lesquelles dépendent du système juridique concerné, il appartient aux électeurs de trancher la question par la seule alternative oui/non. Le texte est préparé en amont (auteurs de la pétition, Parlement lui-même…) et n’est pas amendable par la voie référendaire. La question posée elle-même, en fonction de la formulation, peut-être biaisée. De plus, les textes constitutionnels limitent en général le champ matériel du RIC (ex. : exclusion des matières fiscales et budgétaires en Italie et au Venezuela ; suppression des seules dispositions déjà existantes dans le cadre d’un référendum abrogatif…). Ainsi, prétendre que l’introduction du RIC en France ouvrirait la voie à des référendums sur n’importe quel juste est absurde ; tout dépend de ce que prévoiraient les auteurs de la révision constitutionnelle qui instaurerait le mécanisme du RIC. Enfin, la convergence entre la loi votée et l’opinion d’un peuple ne peut jamais être absolue, comme le relevait Carl Schmitt, ne serait-ce que pour une raison mathématique : à cause de l’abstention ou du vote blanc, il n’est pas assuré que la majorité du corps électoral approuve le texte[3]. En raison de ses limites intrinsèques, le RIC n’est pas le nec plus ultra de la démocratie. Problème : aucun autre instrument consultatif n’a été inventé pour mieux prendre en compte la souveraineté populaire et réduire le fossé grandissant entre les représentants et le peuple…

« Tout n’est donc pas permis par référendum, même d’initiative populaire. Pourquoi donc cette peur de la démocratie directe ? Faut-il craindre des décisions injustes, discriminatoires, impertinentes, régressives ? Des craintes infondées mais répétées par pure paresse intellectuelle… »

Il ne suffit pas de rappeler aux plus optimistes de ses partisans les limites pratiques du RIC pour le démystifier complètement. L’ignorance la plus tenace se retrouve en général chez ses opposants. La théorie juridique pas davantage que l’expérimentation de cette procédure dans certains États n’en font une arme de tyrannie populaire contre les élus ou le catalyseur de tous les ressentiments grégaires. Penser ainsi, c’est réduire le groupe à une masse idiote dépourvue de conscience politique et le citoyen à une marionnette sans avis pertinent sur les problèmes sociaux, seulement bon à choisir un candidat comme un produit de grande consommation, à intervalle régulier (et encore…). La démocratie directe exercée par le RIC exige au préalable, il est vrai, un terreau politique, une culture du référendum. Que les élites d’un État préfèrent écarter autant que possible la nation des grandes orientations du pays plutôt que d’investir dans une éducation citoyenne nécessaire à l’amélioration des procédures démocratiques est révélateur d’une époque où la tentation autoritaire s’insinue au nom de la pseudo-raison économique. Autre confusion lue et entendue : le RIC conduirait à nier les mandats. Rien de plus inexact puisque le référendum révocatoire, tel qu’il existe dans une minorité d’États américains ou au Venezuela, est parfaitement dissociable de la consultation populaire portant sur l’adoption ou l’abrogation de normes. Une démocratie représentative respectueuse des échéances électorales et interdisant les mandats impératifs[4] est compatible avec l’existence d’un RIC.

Le RIC ne s’exerce qu’à travers le cadre constitutionnel qui lui est dévolu. Le pouvoir constituant a, ainsi, tout le loisir de le cantonner à certains domaines, de choisir un seuil de pétitionnaires suffisamment élevé (mais pas trop) pour être significatif, d’imposer un quorum de participation pour la validation du résultat, etc. Tout n’est donc pas permis par référendum, même d’initiative populaire. Pourquoi donc cette peur de la démocratie directe ? Faut-il craindre des décisions injustes, discriminatoires, impertinentes, régressives ? Des craintes infondées mais répétées par pure paresse intellectuelle… C’est par le biais de référendums que les Italiens ont fait le choix de la sortie du nucléaire en 1987, que les Irlandais ont dit « oui » au droit à l’avortement en mai 2018, que les Suisses ont voté en faveur d’une réglementation contre les rémunérations abusives en 2013 mais ont rejeté l’an dernier un projet de suppression de la redevance audiovisuelle… La « base » populaire est capable d’exprimer un avis courageux et mature sur des problématiques complexes, pour peu que le « sommet » lui fasse à nouveau confiance et cherche à l’élever plutôt qu’à la manipuler.


Notes :
[1] Lire par ex. Cornélius CASTORIADIS, « Stopper la montée de l’insignifiance », Le Monde Diplomatique, août 1998, pp. 22-23.
[2] Article 138 de la Constitution italienne. Un référendum n’est pas organisé, toutefois, si une majorité des deux tiers des membres de chaque chambre du Parlement adopte la loi au second tour de scrutin.
[3] Carl SCHMITT, Théorie de la Constitution (1928), Paris, PUF, 2013. Voir Chapitre 21 « Application du principe politique de la démocratie aux divers domaines de la vie de l’État ».
[4] En France, l’art. 27 al. 1 de la Constitution du 4 octobre 1958 interdit les mandats impératifs.

Auteur : Pierre-Henri Paulet

Chercheur associé en droit public à l’Université d’Auvergne.

Un commentaire

  1. Si le RIC peut tout à fait être un instrument capable d’améliorer la démocratie, il est bon en effet de signaler que son efficacité (et sa réelle « reconnaissance ») dépendra du cadre défini par la constitution et les institutions…ce qui peut lui donner un peu, beaucoup ou aucun pouvoir d’action. De plus, pour qu’il joue un rôle significatif et progressiste en s’inscrivant populairement dans la société, cela implique une population régulièrement informée et animée d’analyses et de réflexions politiques et sociales. Ce qui est évidemment possible mais demande du temps et certaines conditions d’accès à la culture au sens général. Par contre, il me semble qu’une dimension déterminante n’est pas prise en compte ici: aussi idéal que l’on puisse imaginer un RIC, il restera sans aucun effet tant qu’il acceptera d’être soumis aux diktats de l’UE. Sans sortie de l’UE et de l’euro, le RIC, avec la démocratie, les nations, les peuples…resterait au fond de la poubelle européenne.
    Méc-créant.
    (Blog: « Immondialisation: peuples en solde! »)

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