Macron à l’international : grandes initiatives, vastes échecs

[Le bilan Macron – II] Proactif sur la scène internationale, Emmanuel Macron est loin d’avoir engrangé les succès diplomatiques escomptés. Bien qu’il ait revendiqué une rupture doctrinale avec ses prédécesseurs, sa politique étrangère s’est caractérisée avant tout par une personnalisation contreproductive. Retour sur les principaux dossiers internationaux du quinquennat.

Une élection présidentielle, dit-on, ne se gagne jamais sur les questions de politique internationale. De même, il est improbable que le bilan du président en exercice dans ce domaine suscite un grand intérêt médiatique pendant la campagne électorale. Il est pourtant intéressant pour l’électeur de s’y pencher car il en dit beaucoup tant sur la personnalité d’Emmanuel Macron que sur sa manière de gouverner. Le diplomate Michel Duclos, qui a publié à l’automne 2021 La France dans le bouleversement du monde, aborde largement la diplomatie conduite depuis 2017[1]. Cet ex-ambassadeur en Syrie, louangeur lorsqu’il évoque le verbe macronien, l’audace du président ou sa capacité à théoriser son action, se montre beaucoup plus nuancé lorsqu’il s’agit de dresser un bilan. Et pour cause : bien qu’elle sache encore faire entendre sa propre voix dans le concert des nations, la France peine à rapprocher ses interlocuteurs de ses vues. 

Domaine (très) réservé

Sous la Ve République, le pouvoir exécutif a toujours été confronté au délicat partage des compétences diplomatiques entre le gouvernement – en l’occurrence le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères – et le Président de la République. Ce dernier possède des prérogatives diplomatiques qu’il tient de l’interprétation des articles 5 (respect des traités), 14 (accréditation des ambassadeurs) et 15 (direction des armées et présidence des conseils et comités de défense) de la Constitution. Malgré les aptitudes reconnues de Jean-Yves Le Drian, ministre de la Défense de François Hollande promu au Quai d’Orsay en 2017, Emmanuel Macron n’a laissé que peu d’espace à son ministre des Affaires étrangères. En outre, l’impétueux président a voulu marquer une rupture idéologique avec ses deux prédécesseurs, qu’il avait accusé d’atlantisme, pour ne pas dire de dérives néoconservatrices. Il a ambitionné de s’inscrire dans un « gaullo-mitterrandisme » ripoliné, en tout cas de faire entendre un son de cloche singulier entre l’allié américain et les puissances orientales, Chine et Russie.

« Emmanuel Macron a délibérément fait jouer au cours de son mandat la cellule diplomatique élyséenne contre les services du Quai d’Orsay, persuadé que l’administration lui mettrait des bâtons dans les roues. C’est tout naturellement que les diplomates font les frais de la réforme de la haute fonction publique »

Mais la « disruption » macronienne aura été beaucoup plus spectaculaire sur la forme que sur le fond. Le quinquennat a d’ailleurs débuté par un coup d’autorité aussi stupéfiant qu’inconsidéré avec le limogeage du chef d’état-major des armées, le général Pierre de Villiers, à la suite d’une dissension sur les moyens alloués à la défense. Le président s’en est pris ensuite au corps diplomatique. Dans un discours prononcé le 21 août 2019 devant l’Association de la presse présidentielle, trois jours avant l’ouverture du G7 de Biarritz, il s’est agacé que son souhait de rapprochement avec la Russie fasse l’objet « des chicayas de bureaucrates et d’États profonds ». Par cette formule, le président ciblait les diplomates, ajoutant qu’il n’entendait pas être « l’otage de gens qui négocient pour [lui] ». Aussi, Emmanuel Macron a délibérément fait jouer au cours de son mandat la cellule diplomatique élyséenne contre les services du Quai d’Orsay, persuadé que l’administration lui mettrait des bâtons dans les roues. Le chef de l’État a de la suite dans les idées, et c’est tout naturellement que les diplomates font les frais de la réforme de la haute fonction publique, engagée avec la transformation de l’ENA en Institut national du service public le 1er janvier 2022 et la disparition de certains grands corps de l’État. Cette décision prise contre l’avis de Jean-Yves Le Drian laisse perplexe. Les ambassadeurs s’étranglent et les observateurs avisés s’inquiètent. Le spécialiste des questions de défense Jean-Dominique Merchet, tout comme l’éditorialiste Nicolas Beytout, pointent les risques considérables de dégradation du niveau d’expertise de la diplomatie française et, in fine, l’hypothèse d’un recul tant de l’influence de la France dans le monde que de ses ambitions[2]. Pour l’instigateur de la réforme, l’objectif déclaré était de décloisonner la haute fonction publique et d’éviter les carrières toutes tracées. C’est oublier la spécificité de certaines missions et le niveau de qualification requises, les diplomates comme les inspecteurs généraux ne pouvant se contenter d’un socle commun.  « La diplomatie française, ce n’est pas un ensemble de cadres sup piochés dans un groupe de hauts potentiels à qui on inculque le béaba des relations internationales, de l’histoire des civilisations et des conflits contemporains, résume Nicolas Beytout. Cette réforme parachève de manière brutale ce qui a donc été le mode opératoire d’Emmanuel Macron à l’Élysée : marginaliser les professionnels pour imposer sa propre lecture des rapports de force internationaux, avec son propre calendrier et sa propre méthode.

Des experts des problématiques internationales, qu’il s’agisse de Michel Duclos, déjà cité, ou des journalistes spécialistes du monde arabe Christian Chesnot et Georges Malbrunot[3], reconnaissent au jeune chef de l’État un effort constant de documentation et de lecture ainsi qu’une capacité impressionnante de s’imprégner des dossiers et d’en faire la synthèse. Ce qui constitue sans conteste un atout. Le ton franc et direct avec lequel il s’adresse aux représentants étrangers s’avère, lui, à double tranchant. Il séduit mais peut rapidement passer pour arrogant ; il bouscule jusqu’à brusquer. Trop sûr de lui (« Il écoute mais n’en fait qu’à sa tête »[4]), Emmanuel Macron affaiblit trop souvent son action par maladresse vis-à-vis de ses interlocuteurs, méconnaissance de leur manière de penser, négligence des facteurs culturels et manque de patience.

Une volonté de redéfinir les priorités de la France

La France de 2017-2022 a voulu voir en l’Europe un tremplin, car Emmanuel Macron est sans conteste le dirigeant du continent qui croit le plus en la refondation de l’Union européenne en une grande puissance. Non parce que la France ne serait plus capable d’entreprendre ses propres actions – toute sa présidence prouve le contraire – mais parce que l’Europe-puissance est envisagée comme le seul contrepoids possible entre les États-Unis, puissance déclinante, et la Chine, puissance montante. La politique chinoise de la France a été timide, malgré la volonté d’y associer l’Allemagne voire les représentants des institutions européennes[5]. L’accord sino-européen sur les investissements, conclu le 30 octobre 2020, a été essentiellement impulsé par l’Allemagne, dont l’industrie nationale devait être la grande bénéficiaire. Dès le 4 mai 2021, l’application de cet accord a pourtant été suspendu en raison des sanctions prononcées par le gouvernement chinois contre des responsables politiques européens… en représailles de sanctions occidentales contre des dirigeants chinois impliqués dans les violences infligées aux Ouïghours du Xinjiang. L’appel du président français au « rééquilibrage de la relation eurochinoise dans le sens d’une plus grande réciprocité, en particulier en matière d’accès au marché »[6], lancé en octobre 2021, reflète parfaitement la nature des relations avec Pékin : une coopération asymétrique, sans affinité particulière ni perspective évidente.

Sur l’agenda de la France, les entrevues avec le nouveau « Tsar » de Russie ont revêtu un enjeu particulier, compte tenu de la vieille amitié qui lie les deux pays et des malentendus des dix dernières années, conséquences de la crise syrienne et de celle du Donbass. En recevant en grandes pompes Vladimir Poutine au château de Versailles en mai 2017, Emmanuel Macron, fraîchement élu, a pris l’initiative bienvenue de retisser des liens de confiance avec cet acteur incontournable qu’est la Russie. Hélas ! Leurs caractères s’opposent et Poutine ne le prend pas complètement au sérieux[7]. La France, dans le sillage de ses partenaires de l’OTAN, s’est éloignée par la suite de Moscou, à mesure que les tensions en Ukraine se sont aggravées. Une nouvelle tentative de rapprochement sera-t-elle envisagée en cas de second mandat ?

« À côté de certaines initiatives bénéfiques mais peu spectaculaires, menées loin des caméras, Emmanuel Macron a privilégié une diplomatie du coup de com’ qui a fini par le desservir »

Le même jeu de séduction a été entrepris auprès de l’ex-président américain Donald Trump. Celui-ci considérait toutefois l’Europe comme portion congrue, tout obnubilé qu’il était par la perspective du choc contre la Chine d’un côté, par la question iranienne de l’autre. S’agissant de cette dernière, Emmanuel Macron s’est proposé dès l’automne 2017 de jouer le médiateur entre Washington et Téhéran afin d’éviter que l’administration américaine dénonce l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien arraché en 2015 puis engage des sanctions contre le régime des ayatollahs. L’initiative était vouée à l’échec ; la France n’a pu empêcher ni l’un ni l’autre. Au cours de la même période, le président français a lancé le fameux slogan « Make our planet great again ! », destiné à moquer le président américain après son retrait de l’accord de Paris sur le climat dans l’espoir de l’amener à résipiscence. Bien sûr, l’objectif premier n’a pas été atteint. Mais Michel Duclos salue néanmoins la manœuvre comme un « l’un des coups de diplomatie publique les plus audacieux et finalement les plus réussis ». L’Élysée est parvenu à transformer l’essai, grâce à une série d’initiatives contre le réchauffement climatique impliquant grandes entreprises et ONG, américaines y compris : les One Planet Summits.

L’ancien ambassadeur reconnaît aussi l’investissement bénéfique de la France au Sahel (du moins jusqu’à la crise malienne de 2021-2022…). Sans réellement innover avec les politiques menées avant 2017, Emmanuel Macron a voulu renforcer le G5 Sahel (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Tchad). Il a aidé les pays concernés à chercher des financements pour améliorer leur équipement militaire mais aussi pour mettre en œuvre des programmes d’aménagement du territoire. Parallèlement, Paris a lancé avec Berlin l’Alliance Sahel (2017), suivie d’un partenariat pour la sécurité et la stabilité. Toujours en Afrique, en vue de dynamiser la société et l’économie locale, des programmes en faveur de l’accès (notamment des jeunes filles) à l’éducation, des échanges étudiants, de l’égalité femmes-hommes et du soutien aux entrepreneurs ont été appuyés par la France sous la présidence Macron. Peu mises en avant, ces initiatives devaient accompagner une redéfinition des liens entre l’ancienne puissance colonisatrice et ses partenaires africains.

Les paroles contre les actes

À côté de ces initiatives bénéfiques mais peu spectaculaires, menées loin des caméras, Emmanuel Macron a privilégié une diplomatie du coup de com’ qui a fini par le desservir. Arrivé à l’Élysée, il n’a pu éviter un engagement immédiat sur le théâtre libyen, véritable bourbier depuis la guerre civile déclenchée en 2011 avant l’intervention militaire initiée par Nicolas Sarkozy. Allant à l’encontre des réticences exprimées par ses conseillers de la cellule diplomatique, il a voulu frapper un grand coup en réunissant à la même table, le 25 juillet 2017 à la Celle-Saint-Cloud, le maréchal Haftar et le Premier ministre al-Sarraj, qui se disputent le pays. Ce faisant, il commet un premier faux pas en n’associant pas les Italiens, historiquement intéressés par la situation de la Libye, ni les Américains, qui lui reprocheront d’avoir voulu jouer une carte personnelle. La conférence ne permet aucune avancée concrète. La France, longtemps hésitante entre les deux camps déclarés, s’isole lorsqu’elle marque sa préférence pour Haftar, militaire factieux qui menace l’autorité d’al-Sarraj, le chef du gouvernement reconnu par la communauté internationale… Haftar, malgré une aide paramilitaire russe (les mercenaires du groupe Wagner), ressort perdant du conflit. Il accepte un cessez-le-feu général en août 2020. Entretemps, la Russie et la Turquie ont pris pied dans le pays, réduisant à portion congrue l’influence de la France. Pour les journalistes Chesnot et Mabrunot, « le fait que Paris ait parié sur Haftar, dont l’offensive sur Tripoli s’est soldée finalement par un échec cuisant, va provoquer une exacerbation du sentiment anti-français sur place, notamment à Tripoli ». Ils ajoutent que, désormais « acteur du conflit comme les autres, la France va perdre toute neutralité dans le dossier et se retrouver incapable de se poser en médiatrice » [8].

Emmanuel Macron auprès de la population de Beyrouth, le 6 août 2020 (Photo : capture d’écran France 24)

Après la Libye, le Liban. Au pays du Cèdre, l’action du président de la République a plutôt bien débuté avec une opération saluée. Lors d’une visite improvisée à Riyad en novembre 2017, il rencontre le prince-héritier Mohammed Ben Salmane, duquel il obtient à la suite d’une franche explication la libération de l’ancien Premier ministre libanais Saad Hariri, retenu en résidence surveillé par les Saoudiens. Le volontarisme macronien aura bien moins prise sur les événements qui suivront. Le 4 août 2020, une explosion d’origine accidentelle souffle le port de Beyrouth et le quartier environnant, causant la mort de plus de 200 personnes. Emmanuel Macron se rend sur place deux jours plus tard pour y rencontrer les autorités et les habitants. Les images marquent les esprits, de même que les propos du président français. Il promet une aide internationale mais demande aux responsables politiques de mettre en œuvre « les réformes indispensables » et, se faisant le porte-parole du peuple libanais « qui veut la chute du régime », appelle à la formation d’un « nouvel ordre politique ». L’impulsion donnée n’a pas l’effet spectaculaire escompté. Les tractations patinent et lorsque Macron retourne au Liban trois semaines plus tard, les forces politiques ne sont pas parvenues à s’accorder sur le nom du chef du gouvernement. Fin septembre, toujours pas de fumée blanche… Le Président sermonne, furieux, les responsables libanais, exprime sa « honte » et fait porter aux partis politiques « l’entière responsabilité » de l’échec…[9] En décembre de la même année, il est contraint de réitérer ses demandes des réformes. Dans les mois qui suivent, la situation politique et économique ne cesse de se dégrader. Les autorités libanaises ne montrent aucune volonté de changement et refusent même l’ouverture d’une enquête sur l’explosion du port, pourtant réclamée par la population. À qui la faute ? Aux élites nationales en grande partie. Mais pas seulement. La journaliste libanaise Maya Khadra estime que « si l’initiative française ne conduit nulle part c’est que ses exigences n’étaient pas sérieuses ». Elle précise que « la France n’a pas été réaliste en abordant la situation libanaise » se montrant « permissive sur beaucoup de points »[10]. En septembre 2021, plus d’un an après le drame, Najib Mikati est enfin nommé Premier ministre, charge qu’il a déjà assumée deux fois par le passé. Il lui incombe de réformer le Liban, condition indispensable au versement des aides du FMI. « Une bonne partie des Libanais n’y croit pas, écœurée par tant de déconvenues ces dernières années, par l’impossibilité de faire bouger un système notamment verrouillé par les enjeux régionaux » commente Pierre Haski. Depuis la France, la réaction se veut positive mais dénote pourtant un recul. « ‘‘Nous traitons avec le Liban tel qu’il est’’, explique-t-on à l’Élysée comme pour s’excuser, là où Emmanuel Macron avait précédemment eu l’ambition, sans doute démesurée, de le changer »[11]. Le décalage entre les déclarations fracassante et le résultat de l’initiative est une fois encore saisissant.

Si les entreprises diplomatiques d’Emmanuel Macron dans le monde arabe connaissent des dénouements décevants, du moins ses opérations marchandes bénéficient-elles aux grandes entreprises françaises. Fin 2021, à l’issue d’une tournée dans le Golfe, le président français a assumé le rôle de VRP avec brio. Dans ses bagages : 80 avions Rafale pour les Émirats Arabes Unis (valeur du contrat : 14 milliards d’euros) auxquels s’ajoutent 12 hélicoptères militaires Caracal d’Airbus, 219 moteurs du groupe Safran pour les besoins de deux compagnies aériennes saoudiennes (11 milliards d’euros) ou encore un accord avec la filiale développement de la RATP pour concevoir les transports d’un futur pôle touristique au nord de l’Arabie Saoudite[12].

« Les élites libanaises ne montrent aucune volonté de changement et refusent l’ouverture d’une enquête sur l’explosion du port. À qui la faute ? Aux autorités nationales en grande partie. Mais pas seulement. Si l’initiative française n’a conduit nulle part, c’est que ses exigences n’étaient pas sérieuses »

Critiquée par les ONG de défense des droits de l’homme, cette diplomatie du Rafale fait cependant oublier au chef de l’État le camouflet majeur essuyé en septembre 2021 avec la rupture par l’Australie d’un contrat d’achat de sous-marins nucléaires construits par Naval Group. Si la perte financière essuyée par la France (8 milliards d’euros) est d’ores et déjà surmontée, la volte-face australienne a ouvert une crise de confiance d’autant plus retentissante que les États-Unis et le Royaume-Uni ont été directement impliqués dans le retournement de Canberra. Victime dans cette affaire, la France a péché une fois encore par naïveté et manque d’anticipation. Tenue à l’écart des négociations du pacte de défense Aukus entre les trois pays concernés, le gouvernement français a donc découvert que ses alliés occidentaux pouvaient, dans son dos, préparer leurs propres accords et le tenir en dehors des tractations.

Dernière ligne droite sous tensions

Emmanuel Macron a débuté l’année 2022 sur une nouvelle humiliation, qui solde un vieux dossier dans lequel la France est passée progressivement d’alliée libératrice à puissance indésirable. Le 31 janvier dernier, le gouvernement malien a laissé 72 heures à l’ambassadeur de France à Bamako pour faire ses valises et quitter le pays… Cette déclaration abrute intervient après la dégradation progressive des rapports entre les deux États. Pour mémoire, la progression alarmante des groupes armés salafistes (dont Aqmi) de janvier 2012 à janvier 2013 avait conduit la France à déclencher avec l’aval des Nations Unies une intervention armée de soutien aux troupes maliennes : l’opération Serval. Libéré des djihadistes, le Mali a connu une situation relativement stable de 2014 à 2020 grâce à la sécurisation de la zone du Sahel par la coalition internationale menée par la France (opération Barkhane). En août 2020, le renversement du président Ibrahim Keita par le Comité national pour le salut du peuple augurait une nouvelle période de troubles. À l’été 2021, peu de temps après l’annonce par Emmanuel Macron d’une diminution des effectifs français sur place, un nouveau putsch est survenu. La junte au pouvoir, déjà excédée par l’insistance avec laquelle Paris exigeait le retour d’un gouvernement civil, a fini par accuser la France d’encourager, en sous-main, les sanctions votées contre le Mali par la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest. Le conflit a dégénéré en janvier 2022 avec la violation de l’espace aérien malien par un avion de l’opération Barkhane. Jean-Sylvestre Mongrenier, chercheur à l’Institut français de géopolitique, regarde comme une « éviction » bien davantage qu’une simple provocation cet incident qui symbolise la perte d’influence de la France sur un contient devenu le terrain de jeu de la Russie, de la Turquie et de la Chine[13].

À l’orée de son entrée en campagne électorale de réélection, Emmanuel Macron s’offre une ultime initiative diplomatique en s’emparant de la crise ukrainienne et se rêve en artisan d’une hypothétique « désescalade ». Les enregistrements du face-à-face de cinq heures avec Vladimir Poutine, très relayés, montrent un Macron à la manœuvre pour éviter une guerre qu’Américains et Britanniques prétendent imminente devant un Poutine finalement peu convaincu. Sans rien arracher au maître du Kremlin – lequel a même démenti s’être engagé auprès de son homologue français à ne pas prendre de nouvelle initiative militaire[14] – le président est parti poursuivre son marathon diplomatique en Ukraine. L’opération se joue à quitte ou double. L’image que renverrait l’envenimement du conflit en dépit des bons offices de la France pourrait frapper l’opinion. Difficile de croire qu’Emmanuel Macron n’a pas médité sur ses mésaventures libyennes et libanaises…


Notes :

[1] Michel Duclos, La France dans le bouleversement du monde, Paris, Éditions de L’Observatoire, 2021, 310 pages.

[2] Nicolas Beytout, « Pourquoi la suppression du corps diplomatique va plomber l’influence de la France », europe1.fr, 12 novembre 2021  ; Jean-Dominique Merchet, « Diplomates, un corps en voie de disparition », lopinion.fr, 22 novembre 2021.

[3] Lire au sujet de la politique internationale de la France sous Macron leur dernier essai, Le Déclassement français. Élysée, Quai d’Orsay, DGSE : les secrets d’une guerre d’influence stratégique, Paris, Michel Lafon, 2022, 317 pages.

[4] Michel Duclos, préc., p. 87.

[5] Ce qui n’est pas réciproque, l’Allemagne privilégiant la discussion commerciale en solo avec la Chine, relève Michel Duclos, ibidem, p. 195.

[6] Frédéric Lemaître et Philippe Ricard, « Xi Jinping et Emmanuel Macron tentent de relancer la coopération sino-européenne, malgré les sanctions », lemonde.fr, 27 octobre 2021.

[7] Michel Duclos, préc., p. 106.

[8] Christian Chesnot et Georges Malbrunot, préc., voir chapitre 4.

[9] Ibidem, voir chapitres 1 et 2.

[10] Entretien avec Maya Khadra, « Crise politique au Liban : mais au fait, quel bilan pour l’activisme d’Emmanuel Macron lors de l’été passé ? », atlantico, 17 juillet 2021.

[11] Pierre Haski, « Le Liban a enfin un gouvernement, mais la sortie de crise est encore loin », franceinter.fr, 13 septembre 2021.

[12] Anne Bauer, Basile Dekonink, Bruno Trévidic, « Rafale, hélicoptères, moteurs d’avion… la fructueuse moisson des Français dans le Golfe », lesechos.fr, 5 décembre 2021.

[13] Agathe Lecoulant (entretien avec Jean-Sylvestre Mongrenier), « Le pouvoir et l’influence de la France sont mis en péril au Mali », lefigaro.fr, 3 février 2022.

[14] « Crise en Ukraine. Macron dit avoir obtenu de Poutine ‘‘qu’il n’y ait pas d’escalade’’, Moscou dément », ouest-france.fr (avec Reuters), 8 février 2022.

Auteur : Pierre-Henri Paulet

Chercheur associé en droit public à l’Université d’Auvergne.

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